Fonctionnaire et création d'entreprise : un cumul interdit

Un fonctionnaire à temps complet ne peut ni créer une entreprise immatriculée ni siéger dans les organes de direction d'une société à but lucratif sans y être autorisé, même si cette société n'a aucune activité réelle : le Conseil d'État le rappelle avec netteté.

Les faits et la procédure

Un adjoint technique territorial, recruté en 2013 puis titularisé en 2016 par la commune des Pavillons-sous-Bois, était notamment chargé de la gestion d'un parking souterrain, des horodateurs et de la régie des recettes du stationnement. À la suite d'une enquête administrative ouverte en avril 2017, une procédure disciplinaire a été engagée à son encontre. Le conseil de discipline a émis un avis favorable à la révocation, que le maire a prononcée par un arrêté du 3 juin 2020.

Plusieurs griefs étaient reprochés à l'agent, notamment la création, sans autorisation, d'une société de transport de personnes avec chauffeur (VTC) quelques mois après sa titularisation, l'utilisation à des fins personnelles, pendant un congé de maladie, du téléphone, de l'ordinateur et du badge professionnels, ainsi que la perte de biens du service.

Le tribunal administratif de Montreuil a rejeté la demande d'annulation de l'agent par un jugement du 25 novembre 2022. La cour administrative d'appel de Paris a, au contraire, annulé ce jugement et l'arrêté de révocation par un arrêt du 15 mai 2024. La commune s'est pourvue en cassation.

La question posée au Conseil d'État

L'article 25 septies de la loi du 13 juillet 1983, dont les dispositions sont désormais reprises aux articles L. 123-1 et suivants du code général de la fonction publique, interdit au fonctionnaire occupant un emploi à temps complet de créer ou reprendre une entreprise donnant lieu à immatriculation, ainsi que de participer aux organes de direction de sociétés à but lucratif, sous réserve des dérogations prévues par les textes.

La cour administrative d'appel avait écarté le grief de cumul irrégulier d'activités au motif que la commune ne démontrait pas que l'agent avait effectivement exercé l'activité de VTC. Il revenait au Conseil d'État de dire si l'interdiction suppose une activité réelle, ou si la seule création de la société suffit à caractériser le manquement.

La solution retenue

Le Conseil d'État juge que l'interdiction s'applique même si l'entreprise n'a pas d'activité effective et même si le fonctionnaire ne participe pas réellement à sa gestion. La seule création de la société, sans autorisation préalable de l'autorité hiérarchique, suffit à caractériser un cumul irrégulier. En exigeant la preuve d'une activité effective, la cour a donc commis une erreur de droit.

Le Conseil d'État censure également l'arrêt sur deux autres points. Il juge, d'une part, que la cour a inexactement qualifié les faits en estimant non fautive l'utilisation personnelle du matériel professionnel pendant un congé de maladie, au motif que la commune n'en avait pas demandé la restitution et n'avait subi aucun préjudice financier. Il relève, d'autre part, que la cour a dénaturé les pièces du dossier en se fondant, s'agissant de la perte de biens du service, sur un document dont l'authenticité était contestée et qui était contredit par d'autres pièces.

L'arrêt est annulé et l'affaire renvoyée à la cour administrative d'appel de Paris. Le Conseil d'État n'a pas eu à examiner le moyen relatif à la proportionnalité de la révocation, qui sera de nouveau débattu devant la cour.

Une interdiction de nature objective

La solution confère à l'interdiction un caractère objectif : ce n'est pas l'exercice effectif d'une activité privée qui est sanctionné, mais le fait même de créer une structure ou d'occuper une fonction de direction sans autorisation. Cette lecture est cohérente avec l'objet de la règle, qui vise à garantir que l'agent se consacre à ses fonctions et à prévenir les conflits d'intérêts, indépendamment de l'activité réellement déployée.

Portée et conseils pratiques

La décision, mentionnée aux Tables du Recueil Lebon, précise la portée d'une règle souvent méconnue en pratique. Elle ne préjuge pas de la sanction finalement applicable, dont la proportionnalité reste à apprécier par la cour de renvoi.

Pour les agents publics :

la création d'une société, même « dormante » ou dans l'attente d'un projet, n'est pas neutre lorsque l'on occupe un emploi à temps complet ;
les textes prévoient des dérogations, notamment pour la création ou la reprise d'entreprise sous conditions et après autorisation ; il convient de les solliciter avant toute démarche d'immatriculation ;
un mandat de dirigeant dans une société commerciale, même familiale, doit être examiné au regard de ces règles.

Pour les employeurs publics :

la seule constatation d'une immatriculation ou d'un mandat social non autorisé peut fonder un grief disciplinaire, sans qu'il soit nécessaire d'établir une activité effective ;
la sanction doit néanmoins demeurer proportionnée à l'ensemble des manquements retenus, ce que le juge contrôle.

Sur le déroulement d'un pourvoi et l'office du juge de cassation, on pourra consulter nos articles sur la cassation administrative et sur le délai de pourvoi en cassation, ainsi que notre page Conseil d'État.

Si vous êtes concerné par une question de cumul d'activités ou par une procédure disciplinaire dans la fonction publique, vous pouvez contacter le cabinet.

Référence : CE, 3e et 8e chambres réunies, 29 septembre 2026, Commune des Pavillons-sous-Bois, n° 495977, mentionné aux Tables du Recueil Lebon. Article à jour au 26 octobre 2026 ; il ne remplace pas une consultation.